Het ontstaan van het IMG

Op 31 januari 2018 nam minister Wiebes (Economische Zaken en Klimaat) het Besluit Mijnbouwschade Groningen, in samenspraak met de regionale bestuurders in Groningen. Met het besluit gaf hij gehoor aan een langgekoesterde wens van de maatschappelijke organisaties en de regio om de schadeafhandeling onder 'publieke regie' te brengen. Er werd besloten tot oprichting van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, dat als bestuursorgaan geheel onafhankelijk en zonder inmenging van de NAM, zou mogen besluiten over aanvragen tot vergoeding van mijnbouwschade. Schade die was en nog zou ontstaan door bodembeweging die het gevolg was van de gaswinning in het Groningenveld en de gasopslag Norg door de NAM.

In slechts zes weken tijd werden commissieleden geselecteerd en een organisatie opgericht om voortaan de schademeldingen af te handelen als ook de meldingen van mogelijk acuut onveilige situaties. Op die dag was er een serviceloket met telefoonnummer actief, een website in de lucht en stonden de eerste zaakbegeleiders paraat. De TCMG kreeg ook meteen de erfenis overgedragen van een periode waarin de schadeafhandeling grotendeels stil had gelegen. Het eerdere schadeprotocol was op 31 maart 2017 afgelopen en er was geen nieuwe voor in de plaats gekomen. Zodoende kwamen er 13.476 meldingen over van Centrum Veilig Wonen (CVW) dat de schadeafhandeling onder het eerdere schadeprotocol uitvoerde. Van die 13.476 waren circa 12.500 schademeldingen niet afgehandeld. 

In de weken na de start, terwijl de eerste paar honderd schademeldingen binnenkomen, zijn de commissieleden zich gaan inwerken in de materie. Kwartiermaker en voorzitter Bruno van Ravels zet op 17 april 2018 zijn handtekening onder een werkwijze door deze op de website van de TCMG te laten publiceren. In de werkwijze wordt het protocol mijnbouwschade gevolgd, zoals dat bij het Besluit mijnbouwschade Groningen was vastgesteld. Maar Van Ravels brengt daarin duidelijk ook zijn kennis van het bestuurs(proces)recht mee. Duidelijk wordt dat een onafhankelijke deskundige zowel voor het bestuursorgaan en de schademelder zelf een belangrijke plek krijgt in de procedure. Ook wordt begonnen met een gefaseerde start, waarbij de 'eenvoudiger' dossiers eerst worden opgepakt via een 'vereenvoudigde behandeling' om ervaring op te doen.

Voor het eerst worden er schadeopnames ingepland en uitgevoerd. Het aantal schademeldingen staat inmiddels op ruim 1.700, bovenop de  12.500 openstaande schademeldingen. In diezelfde maand wordt ook het eerste besluit over schadevergoeding genomen. De TCMG probeert zo veel mogelijk aanvragen af te handelen. Maar de circa 13.000 brieven aan alle schademelders met de boodschap dat er een beslistermijn van 15 maanden geldt, valt zwaar bij de aanvragers. Een deel van de schademelders wacht dan al sinds 1 april 2017 op afhandeling van de schade.

Naast de wekelijkse nieuwsberichten start de TCMG met een online dashboard met daarin wekelijkse updates over de voortgang. Ook valt het besluit dat de TCMG verhuist naar een kantoor in Hoogezand. Steeds mee wordt duidelijk dat de schadeafhandeling met horten en stoten op gang komt. Met ruim 16.000 openstaande schademeldingen en 200 schadeopnames per week is er onvoldoende tempo. Vooral omdat er veel te weinig deskundigen zijn die de schadeopnames kunnen uitvoeren. Daarom start in juli een aanbesteding voor inzet van onafhankelijke deskundigen. Er wordt voor het eerst ook gesproken over een stuwmeer aan openstaande schademeldingen.

Schademelders die een schadevergoeding krijgen toegekend, krijgen voortaan ook 250 euro tot 500 euro overlastvergoeding. Daarnaast wordt wettelijke rente gerekend vanaf het moment dat de schade is ontstaan. Een compensatie voor het wachten. De duizendste schadeopname vindt plaats. In de zomer van 2018 zijn er sinds de start in totaal ruim 250 besluiten genomen over schadevergoeding. Bij de aanbestedingsprocedure wordt duidelijk dat de eisen die aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deskundigen worden gesteld, zullen leiden tot een te geringe inzet van deskundigen. In overleg met de maatschappelijke organisaties worden de eisen bijgesteld. De eisen waren vanwege de gevoeligheden stringenter dan die van de rechtbank, maar vanwege de grote behoefte aan capaciteit zijn ze sindsdien vergelijkbaar.

Bij 111 woningen in Hoogezand wordt een acuut onveilige situatie vastgesteld. Een deel van de zogenoemde "penantjes", een gemetseld deel van voor- en achtergevels, komt los. In allerijl wordt in overleg met woningeigenaren, woningcorporatie Lefier en de gemeente maatregelen genomen. Er volgt een schadeprocedure waarna de TCMG de schade vergoedt, die onder aansturing van Lefier voor alle huurders en overige woningeigenaren wordt hersteld. De TCMG is een half jaar bezig en er is 1,8 miljoen euro schadevergoeding toegekend.

Na de eerste fase gloort er licht. De aanbesteding is afgerond en duidelijk is dat er vier partijen tenminste vijftien deskundigen zullen inzetten. Ruimschoots een verdubbeling van de capaciteit tot dat moment. De TCMG start ook met het afhandelen van schademeldingen waar in het verleden ook al schade is afgehandeld. Er zijn ruim 1.100 schademeldingen afgehandeld en er staan nog ruim 17.000 open. Op dat moment is op het adres van tweederde van het totaal aantal dossiers al eerder schade gemeld. 

Er zijn circa 20.000 schademeldingen binnengekomen, inclusief de openstaande schademeldingen die van het CVW overkwamen. Er zijn 5.863 schadeopnames gedaan en de TCMG nam 2.463 besluiten over schademeldingen. Er staan ruim 16.000 schademeldingen open. In totaal werd ruim 8 miljoen euro schadevergoeding toegekend. Het gaat veelal om schadevergoedingen tot 4.000 euro. Er werd ruim 150 keer meer dan 10.000 euro schadevergoeding toegekend. De TCMG kostte in 2018, inclusief opstartkosten en inzet van externe deskundigen, bijna 40 miljoen euro. Hoewel dat aanvankelijk 65 miljoen euro en later ruim 47 miljoen euro leek te zijn, nog altijd een hoog bedrag afgezet tegen de totale schadevergoeding. 

De TCMG komt voor steeds complexere vraagstukken te staan als het gaat om de beoordeling van de oorzaak van mijnbouwschade. Een panel van deskundigen wordt gevraagd advies uit te brengen over toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden. Met het advies, dat in beginsel door de TCMG werd overgenomen, wordt het mogelijk eenvoudiger en eenduidiger schades te beoordelen door een groeiend aantal onafhankelijke deskundigen. Een belangrijke voorwaarde voor meer voortvarendheid werd geschapen. Ook wordt er een convenant gesloten met woningcorporaties die, als zij dat willen, zelf schadeopnames mogen doen voor hun eigen panden. Wel zal altijd een onafhankelijke deskundige de beoordeling doen. Maar die hoeft dan niet meer zelf naar de woning toe, wat tijd scheelt.

Bruno van Ravels zwaait af als voorzitter van de TCMG. Als kwartiermaker wist hij in korte tijd een organisatie op te bouwen en een werkwijze voor afhandeling van mijnbouwschade door een bestuursorgaan te introduceren. Bas Kortmann, die sinds de start als vicevoorzitter in de commissie plaatshad, volgt hem op. Ook wordt een procedure opgetuigd voor schademelders die voorrang moeten krijgen bij de schadeafhandeling. Het biedt de mogelijkheid om bij schrijnende omstandigheden urgentie te verlenen. Er staan op dat moment ruim 16.000 schademeldingen open waarvan er 9.000 nog geen schadeopname hebben gehad. Er wordt een aannemersvariant ontwikkeld waarin aannemers schadeopnames doen, zodat de deskundigen die beperkter beschikbaar zijn, meer tijd hebben voor het uitwerking van adviesrapporten die nodig zijn voor een besluit over schadevergoeding.

De TCMG bestaat een jaar en de balans wordt opgemaakt. De maatschappelijke organisaties zijn tevreden over de intenties, opzet en werkwijze van de TCMG. Het Groninger Gasberaad stelt in die tijd bij monde van secretaris Susan Top dat "de kop door 't halster is". Jelle van der Knoop van de Groninger Bodem Beweging zegt: "Jullie gaan de goede kant op. Maar voor velen geldt terecht: eerst zien, dan geloven.” Wekelijks wordt er dan meer afgehandeld dan er binnenkomt. Er is in drie maanden al net zoveel schadevergoeding toegekend als in heel 2018. Tegelijk staan er nog altijd ruim 16.000 schademeldingen open. Premier Rutte komt langs om zich te laten informeren over de voortgang. 

In navolging van het advies van het Panel van deskundigen is uitgerekend en zichtbaar gemaakt tot waar het wettelijk bewijsvermoeden geografisch gezien van toepassing is. Het effectgebied van de zwaarste beving van Huizinge van 16 augustus 2012 is daarbij voor veel schademeldingen maatgevend. Duidelijk is dat de hele stad Groningen en tot ver in Drenthe en in Friesland er verondersteld wordt dat er schade kan zijn ontstaan. Er wordt een extra overlastvergoeding van 350 euro ingesteld voor iedereen die meer dan een jaar moet wachten op een besluit van de TCMG. Het aantal openstaande schademeldingen daalt wel gestaag naar minder dan 16.000.

De vrees van velen wordt bewaarheid: Groningen wordt opnieuw getroffen door een zware aardbeving. Bij Westerwijtwerd vindt een aardbeving plaats van 3.4 op de schaal van Richter. De eerste dag komen er bijna zeshonderd schademeldingen binnen en 25 meldingen van een mogelijke acuut onveilige situatie. De TCMG neemt bij diverse adressen preventieve maatregelen. De beving zorgt vooral voor schade, de hulpdiensten hoeven nergens in actie te komen. In het maatschappelijk debat klinkt op diezelfde dag de roep om een 'generaal pardon'. Hiermee wordt een regeling bedoeld om zonder verdere vorm van onderzoek schadevergoeding toe te kennen. Een week na de beving zijn er ruim 2.800 schademeldingen binnengekomen, waar dat in die tijd er gemiddeld circa 200 per week zijn.

De minister van Economische Zaken en Klimaat stuurt een brief naar de Tweede Kamer waarin hij de plannen uiteenzet voor maatregelen om de schadeafhandeling te versnellen. De TCMG heeft daarbij een plan ontwikkeld voor een Stuwmeerregeling. Schademelders krijgen in dat plan zonder beoordeling van schade en calculatie het aanbod van een vast bedrag als vergoeding voor de schade. In een debat in de Kamer is er duidelijk overeenstemming over de noodzaak van een dergelijke regeling. Na een gestage daling sinds de beving, stijgt het aantal schademeldingen weer naar honderden per dag. Opvallend is ook dat nu verreweg de meeste meldingen van adressen komen waar nooit eerder schade werd gemeld. De beving en het daaropvolgende voornemen voor de Stuwmeerregeling heeft iets losgemaakt bij Groningers die eerder geen schade meldden.

Bij ruim 16.000 adressen, waar in totaal circa 19.000 schademeldingen openstaan, valt een brief op de mat met een aanbod voor de Stuwmeerregeling. Iedereen die tot 13 juni 2019 een schademelding heeft gedaan en waar die nog niet is afgehandeld, komt in aanmerking. Er is de mogelijkheid om 5.000 euro in totaal te ontvangen waarmee alle dan aanwezige schade is afgehandeld. Of er is de mogelijkheid, voor de oudste schademeldingen, om een aannemer in te schakelen en op basis van de facturen een vergoeding van maximaal 11.000 euro te ontvangen. In alle gevallen vindt een nulmeting plaats waarbij alle aanwezige schade wordt vastgelegd. Tegelijk ontvangen in die tijd ruim 5.000 schademelders een extra brief waarin staat dat de beslistermijn met nog eens 15 maanden wordt verlengd.  

De minister van Economische Zaken en Klimaat dient een wetsvoorstel in dat "Tijdelijke maatregelen inzake een publiekrechtelijke aanpak van de gevolgen van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg (Tijdelijke Wet Groningen)" heet. Het regelt een specifieke wettelijke grondslag voor de publiekrechtelijke afhandeling van alle schade als gevolg van bodembeweging door aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg. In het voorstel wordt onder meer het zelfstandig bestuursorgaan Instituut Mijnbouwschade Groningen beschreven. Ook wordt geregeld dat de NAM de kosten voor het Instituut en de toegekende schadevergoedingen draagt door middel van een heffing van de minister van Economische Zaken.

In de eerste maakt bijna de helft van de aangeschreven Groningers gebruik van de regeling: ruim 7.000 van hen kiezen de vaste vergoeding van 5.000 euro. Opvallend genoeg is er nauwelijks animo voor de inzet van een aannemer tot 11.000 euro. Minder dan 200 Groningers kiezen voor die optie. De Stuwmeerregeling maakt het mogelijk om wekelijks tot 2.000 besluiten te nemen en evenzoveel schademeldingen af te handelen. Ook krijgt iedereen die na 13 juni een schademelding deed soms nog dezelfde dag een telefoontje om een schadeopname in te plannen. Er is immers geen wachtrij meer.

Een kleine twee maanden na de start hebben bijna 10.000 Groningers een keuze gemaakt in het kader van de Stuwmeerregeling. Er worden tal van andere initiatieven gestart. Voor wie geen gebruik kan of wil maken van de Stuwmeerregeling, is het mogelijk om zelf een aannemer te kiezen om de schadeopname uit te voeren. Er wordt een nieuwe aanpak gestart voor de afhandeling van schades aan monumenten, bij bedrijven en bij agrariërs. Omdat deze schades specialistische kennis vereisen, zijn er nog minder deskundigen beschikbaar en dat leidt tot extra doorlooptijd. De NCG en de TCMG tekenen in die tijd een samenwerkingsconvenant. Er wordt afgesproken om waar mogelijk dossiers zo veel als mogelijk gezamenlijk op te pakken zodat de Groninger het gevoel krijgt met nog maar één loket te maken te hebben.

Het aantal schademeldingen blijft toenemen. Waar in het verleden na een zware beving, zoals na de beving van Zeerijp begin 2018, de schademeldingen gestaag afnemen, blijven ze bij de TCMG toenemen. Er komen nu wekelijks circa 600 schademeldingen binnen. Het drie- tot viervoudige van de aantallen begin 2019. De schadeopnames in het kader van de Stuwmeerregeling, de nulmeting genoemd, leiden tot een nieuwe aanpak. De zogenoemde 'schadeopnemers' kunnen deze schadeopnames veel sneller uitvoeren. Aangezien de Stuwmeerregeling ten einde loopt, wordt ervoor gekozen eenzelfde soort functie in het leven te roepen voor de schadeopnames in de reguliere procedure. Zo voeren naast aannemers nu ook schadeopnemers de schadeopnames uit. Waarna op basis van hun rapportages een onafhankelijke schadedeskundige een advies geeft over het te nemen besluit. 

De structurele toename van schademeldingen zonder duidelijk aanwijsbare oorzaak, zoals een nieuwe zware beving, roept te veel vragen op. De TCMG besluit hier onderzoek naar te laten uitvoeren. De autoriteit op dat gebied vormt het Gronings Perspectief. Vanuit de Rijksuniversiteit Groningen wordt al jaren onderzoek gedaan naar de impact van bevingen op de Groningse samenleving. Met hulp van de TCMG krijgen onderzoekers voor het eerst toegang tot gegevens van alle schademeldingen die sinds de beving van Huizinge op 16 augustus 2012 zijn gedaan bij het TCMG en haar voorgangers.  

Van de ruim 16.000 aangeschreven Groningers zijn er nog een kleine 2.000 over die nog geen keuze hebben gemaakt. Zij twijfelen omdat ze bijvoorbeeld niet kunnen inschatten of ze met het aanbod van een vast bedrag de schade kunnen laten herstellen. Er zijn op dat moment circa 10.000 dossiers afgehandeld met de Stuwmeerregeling. Ruim 1.700 mensen wezen het aanbod af. En de TCMG kon bij ruim 2.800 adressen de schade inmiddels al afhandelen via de reguliere procedure. Het stuwmeer is daarmee vrijwel opgedroogd. Er is dan ruim 147 miljoen euro schadevergoeding toegekend. Er staan ruim 17.000 schademeldingen open. Maar verreweg het grootste deel is dan nog geen half jaar eerder ingediend.

Een jaar na het opleveren van het paneladvies wordt er opnieuw extra duidelijkheid geboden. Schademeldingen die de NAM en het CVW in het verleden niet oppakten, neemt de TCMG alsnog in behandeling. De TCMG is bij het Besluit Mijnbouwschade Groningen niet bevoegd schademeldingen af te handelen van vóór 31 maart 2017. Maar als bij een melding toen of later een schade niet is vastgelegd door de NAM, beschouwt de TCMG die schade als nieuw. Tegelijkertijd zijn er nieuwe onderwerpen waar meer inzicht in nodig is. Zo wordt een deskundigenpanel ingesteld om te adviseren over de schade aan mestkelders. Ondertussen groeit zowel het aantal afgehandelde schademeldingen als het aantal nieuwe schademeldingen naar 700.

De Tweede Kamer debatteert op 14 januari voor het eerst over de Tijdelijke Wet Groningen waarin ook de oprichting van het IMG wordt geregeld. De wet maakt het mogelijk dat een nieuw bestuursorgaan, dat de TCMG zal opvolgen, niet alleen fysieke schade, maar alle vormen van schade vergoedt die het gevolg is van bodembeweging door gaswinning in het Groningenveld en de gasopslag Norg. Er is in de politiek tevredenheid over de reikwijdte van de bevoegdheden van het IMG. Wel is er zorg over de doorlooptijd van de afhandeling van  schademeldingen die een maximum van een half jaar zou moeten kennen.

Nadat de Tweede Kamer op 21 januari 2020 met algemene stemmen akkoord ging met de Tijdelijke Wet Groningen, volgt op 4 februari ook de Eerste Kamer. Op 11 maart wordt de wet gepubliceerd in de Staatscourant. De uitgangspunten van een Smartengeldregeling worden bekend gemaakt. Na bestudering van de uitspraak van het hof over immateriële schade in Groningen, antwoorden op prejudiciële vragen van de Hoge Raad en een advies van de commissie Verheij, geeft Bas Kortmann als kwartiermaker van het IMG zijn kijk op een dergelijke regeling.  

De TCMG publiceert haar eerste jaarverslag. Mede door de Stuwmeerregeling en de stijging van de capaciteit van schadeafhandeling, oversteeg de toegekende schadevergoeding in een jaar tijd (139,5 miljoen euro) inmiddels ruimschoots de organisatiekosten (106,5 miljoen euro). In 2019 werden er in totaal 24.191 schademeldingen afgehandeld tegenover 3.666 in 2018. De afhandeling van schademeldingen is niet alleen gegroeid, maar ook meer voorspelbaar. Over de hele linie verwerkt de TCMG nu meer schademeldingen en worden de diverse stappen in de procedure sneller doorlopen. Eind 2019 is de doorlooptijd voor de meeste schademeldingen gemiddeld 6 maanden.

Terwijl de schademeldingen inmiddels de duizend per week naderen, slaat de coronacrisis toe. Het is ineens niet meer mogelijk schadeopnames uit te voeren bij Groningers en Drenten thuis. Leegstaande panden worden wel geïnspecteerd. Er wordt in allerijl een alternatief ontwikkeld: schadeopname via videoverbinding. De TCMG lift mee op de ervaringen bij de verzekeraars. Niettemin staat het wekelijks totaal van circa 100 tot 150 schadeopnames in geen verhouding tot het aantal binnenkomende schademeldingen. De TCMG handelt op dat moment vooral af wat mogelijk is door schadeopnames die reeds in de periode ervoor zijn uitgevoerd. 

Een half jaar ervaring met de samenwerking op gebied van versterking leert dat het grootschalig gezamenlijk oppakken van schadeafhandeling en versterking niet waarschijnlijk is. De belangrijkste reden is dat de meeste van de ruim 26.000 adressen die deel uitmaken van het versterkingsprogramma geen schade hebben gemeld. En waar dat wel is gebeurd is de schade veelal al afgehandeld of in een vergevorderd stadium. Wel is er een groep met complexe schade waar een gezamenlijke aanpak juist wel meerwaarde biedt. TCMG en NCG zoeken nu actief naar dergelijke dossiers om daar maatwerk te bieden.  

Circa 10 weken na het stoppen van de gewone schadeopnames als coronamaatregel, wordt er weer voorzichtig gestart. Er zijn wel bijzondere maatregelen van kracht. Zo is meewerken aan de schadeopname nog altijd vrijwillig, wordt het schoonmaken van deurkrukken geadviseerd en geldt dat er anderhalve meter afstand moet worden gehouden. De schadeafhandeling kan daardoor verder opgeschaald worden. Extra uitdaging vormt de inmiddels verder gestegen aantallen wekelijkse schademeldingen. Gewoonweg weer op het niveau komen van voor de coronacrisis zal niet voldoende zijn. Nu al wordt geschat dat niet eerder dan in november 2020 een nieuwe reguliere schademelding weer binnen een half jaar kan worden afgehandeld.

Voor het eerst is er door de bestuursrechter uitspraak gedaan in een beroepszaak over een schadeafhandeling door de TCMG. De rechtbank bevestigt in haar uitspraak dat de wijze waarop de TCMG schades afhandelt in lijn met de wet is. De TCMG krijgt relatief weinig bezwaren op besluiten. Circa 3 procent van de aanvragers gaat in bezwaar. In de bezwaarprocedure wordt circa de helft deels of geheel in het gelijk gesteld. Een kleine twintig schademelders is daarna in beroep gegaan bij de bestuursrechter. Bij deze eerste uitspraak oordeelt de bestuursrechter bijvoorbeeld dat de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden en de inzet van onafhankelijke deskundigen in de procedure deugt.

Het IMG, dat in oprichting is, maakt bekend een keuze te hebben gemaakt voor een methode om waardedaling te vergoeden. De methode leidt ertoe dat zeker 120.000 woningeigenaren in aanmerkingen komen, zo blijkt uit een eerste analyse. Het IMG zal het namelijk mogelijk maken om ook schadevergoeding voor waardedaling te ontvangen als een woning nog niet verkocht is. Tot op heden was dat onder de NAM bij de Waarderegeling niet mogelijk. Vanwege de omvang van die groep is al wel duidelijk dat de regeling gefaseerd moet worden ingevoerd, te beginnen voor woningeigenaren in Loppersum en Appingedam vanaf 1 september 2020. Ondertussen wordt ook hard doorgewerkt aan de ontwikkeling van een Smartengeldregeling. Er is onderzoek gedaan naar uitspraken en adviezen. Hierover wordt met de maatschappelijke organisaties verder gesproken.

Op 1 juli 2020 start het IMG en houdt de TCMG op te bestaan. Het contrast met de TCMG is groot. Er komen wekelijks ruim duizend nieuwe schademeldingen binnen. Het vertrouwen in de schadeafhandeling is aanzienlijk verbeterd in de ruim twee jaar dat de TCMG actief was. Er ligt nog altijd de opdracht onafhankelijk, rechtvaardig en ruimhartig schade af te handelen. Met de voortdurende worsteling om dat voortvarend en met oog voor de menselijke maat te doen. En net als de TCMG is het nu ook aan het IMG een werkwijze vast te stellen voor schaderegelingen die nooit eerder door een bestuursorgaan zijn afgehandeld. Waarbij in de praktijk ervaring moet worden opgedaan met de uitvoering ervan.