Uitspraak Raad van State verscherpt inzicht in schadeafhandeling

Van besluit tot hoger beroep

De uitspraak volgt op een procedure tussen een inwoner van Feerwerd (gemeente Westerkwartier) en het IMG. De woningeigenaar vindt dat het IMG de scheuren in zijn betonvloer onjuist heeft afgehandeld. Zijn verzoek om schadevergoeding voor die scheuren werd in augustus 2020 afgewezen. Na een bezwaarprocedure bij het IMG en een beroepsprocedure bij de rechtbank oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ‘de Afdeling’ genoemd) op 8 juni 2022 nu ook dat het hoger beroep van de woningeigenaar ongegrond is.

Basis voor aanpak bevestigd

De uitspraak van de Afdeling biedt vooral meer duidelijkheid als het gaat om de afhandeling van verzoeken tot vergoeding van fysieke schade (bijv. scheuren in muren). De uitspraak betekent dat de aanpak van de reeds 141.000 afgehandelde schademeldingen door het IMG in lijn met de bedoeling van de wetgever is geweest, evenals de toekenning van ruim 930 miljoen euro schadevergoeding aan circa negentig procent van de schademelders én de afwijzing van tien procent van de schademeldingen. Daarmee is niet gezegd dat de inhoud van ieder individueel besluit correct is geweest, maar de Afdeling bevestigt wel dat de werkwijze die het IMG bij die besluiten hanteert, in algemene zin juist is.

Hoewel de uitspraak duidelijkheid biedt, kan deze bij het deel van de Groningers bij wie schades zijn afgewezen tot teleurstelling leiden, omdat zij immers met hun schade blijven zitten. Hoe ernstiger deze schade is, hoe groter ook de impact die hiervan is, zeker wanneer de betrokkene meermaals met schade te maken had en procedures lang hebben geduurd. Zie voor meer cijfers over zienswijzen, bezwaren en beroepszaken aan het einde van dit artikel.

De zaak in het kort

De betreffende Groninger vroeg bij het IMG vergoeding voor twee scheuren in een betonvloer van zijn woning uit 1890. Op dat adres gaat het IMG ervan uit dat, gezien de trillingssnelheid die de bevingen er hebben veroorzaakt, er schade door bevingen in het Groningenveld zou kunnen zijn ontstaan. De bevingen hadden in dit geval tot relatief kleine trillingen geleid op dat adres, maar op voorhand kon niet worden uitgesloten dat ze schade hebben veroorzaakt of verergerd. Het wettelijk bewijsvermoeden was daarom van toepassing.

Het IMG liet in december 2019 een onafhankelijke deskundige de schade beoordelen. Naar het oordeel van de deskundige was de schade geheel door een andere, autonome oorzaak ontstaan. Er volgde een besluit tot afwijzing bij het IMG, gevolgd door een bevestiging daarvan in een bezwaarprocedure.

Deskundigen

Na de afwijzing in bezwaar, werden in beroep bij de rechtbank Noord Nederland opnieuw diverse deskundigen om advies gevraagd, zowel door de woningeigenaar als door het IMG. De adviezen van diezelfde deskundigen zijn vervolgens ook betrokken in de hoger beroepsprocedure bij de Afdeling.

In haar uitspraak beschrijft de Afdeling wat het wettelijk bewijsvermoeden is. Het is bedoeld om de positie van benadeelden te versterken bij fysieke schade. De bewijslast wordt hiermee omgekeerd, waardoor het aan NAM is om aan te tonen dat er een andere oorzaak is van de schade dan bodembeweging door gaswinning in het Groningenveld. De Hoge Raad (de hoogste civiele rechter) heeft, in een andere procedure, gesteld dat het vermoeden met succes wordt weerlegd als voldoende aannemelijk wordt gemaakt dat de schade niet is veroorzaakt door de gaswinning. Maar twijfel zaaien is daarbij niet voldoende.

‘IMG aanpak ruimhartig’

In de procedure van het IMG heeft de NAM geen rol. Het is aan het IMG om een besluit te nemen over een aanvraag tot schadevergoeding en daarvoor zelf een aanpak te ontwikkelen. Het IMG past daarbij volgens de Afdeling de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden, met toepassing van de regels van het bestuursprocesrecht. De Afdeling: “Tegen dit besluit staat laagdrempelige rechtsbescherming open via bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter en ontbreekt procesrisico.”

Bestuursrechter ‘toetst vol’ zoals burgerlijke rechter

De woningeigenaar voerde daarbij aan dat de bestuursrechter onvoldoende rechtsbescherming biedt in tegenstelling tot de burgerlijke rechter omdat de bestuursrechter na zou laten zelfstandig te toetsen of het bewijsvermoeden is weerlegd. Volgens de Afdeling toetst de bestuursrechter de aansprakelijkheid voor mijnbouwschade wel vol en hanteert de bestuursrechter ook een volle toets bij de vraag of het bewijsvermoeden is weerlegd. “Daarbij betrekt hij de adviezen die door onafhankelijke deskundigen zijn opgesteld die beschikken over specialistische kennis.”

Als het gaat om ‘het weerleggen’ van het bewijsvermoeden, heeft het IMG volgens de Afdeling de lat ‘tamelijk hoog’ gelegd, dus moeilijker gemaakt, al wordt er geen 100 procent zekerheid gevraagd voor weerlegging van het bewijsvermoeden. In de uitspraak staat: “De Afdeling is van oordeel dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade onder publiekrechtelijke regie (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 529, nr. 423).”

De Afdeling is vervolgens ook ingegaan op het geactualiseerde beoordelingskader. Het IMG gebruikt dit beoordelingskader om te toetsen of een schade waarvoor een autonome oorzaak bestaat, wellicht toch kan zijn ontstaan of zijn verergerd door de trillingen die zijn veroorzaakt door de aardbevingen. Het beoordelingskader bevat door middel van grenswaarden voor de trillingssnelheid die is berekend voor de locatie van de woning, ook concrete handvatten waarmee dit kan worden beoordeeld.

In dit kader heeft de Afdeling zich ook gebogen over de kritiek die deskundige Meiborg in deze procedure naar voren heeft gebracht op de toepassing van en de inhoud van de grenswaarden uit dit beoordelingskader. Deze kritiek is volgens de Afdeling echter “onvoldoende om te twijfelen aan de conclusies van Van Staalduinen die voldoende steun vinden in de huidige wetenschappelijke inzichten over het meten en waarderen van trillingen.”

Beoordeling nooit alleen met grenswaarden

Volgens de Afdeling is het daarbij belangrijk dat, zoals het IMG stelt, het uitgangspunt is en blijft dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, als er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is. “Het geactualiseerde beoordelingskader biedt vervolgens de mogelijkheid om vast te stellen of de trillingen als gevolg van bevingen zo gering zijn geweest dat daardoor de schade (door zettingen en/of overbelasting) niet kan zijn ontstaan of verergerd. Dit draagt bij aan een meer uniforme benadering en rechtszekerheid en biedt ook de mogelijkheid tot meer differentiatie van gevallen binnen het effectgebied, omdat daarbinnen de kans op schade in hoge mate uiteenloopt”, aldus de uitspraak van de Afdeling. Daarbij wijst de Afdeling er ook nog op dat het beoordelingskader berust op de huidige wetenschappelijke inzichten en dat daarin door het Instituut meerdere veiligheidspercentages worden gehanteerd. Het IMG mocht hierbij ook betekenis toekennen aan de SBR Trillingsrichtlijn uit 2017.

Samengevat

Sinds de start van het IMG (toen nog als TCMG) op 19 maart 2018 is voor het eerst structureel het wettelijk bewijsvermoeden toegepast. Het IMG heeft daarbij in de praktijk het door de wetgever bewust ‘vaag’ gehouden bewijsvermoeden handen en voeten moeten geven. Er zijn diverse adviezen over uitgebracht, waarbij dat van het panel van deskundigen in januari 2019 het belangrijkste was, gevolgd door de actualisatie en verfijning daarvan bij besluit van het bestuur van het IMG op 17 mei 2021. Vervolgens is in diverse besluiten, bezwaren, beroepen en hoger beroepen de aanpak van het IMG op hoofdlijnen bevestigd. De taak en opdracht van IMG komt direct voort uit de Tijdelijke wet Groningen. De uitspraak van de hoogste bestuursrechter die we hier hebben beschreven, geeft inzicht in hoe deze wet in de praktijk moet worden gebracht bij de afhandeling van aanvragen tot vergoeding van fysieke schade.

Feiten en cijfers (eind mei 2022)

• Het IMG heeft ruim 160.000 aanvragen tot vergoeding van fysieke schade binnengekregen en er ruim 140.000 afgehandeld.
• Gemiddeld worden er 20 á 21 schades aangetroffen bij inspecties. Het maakt daarbij niet veel verschil of er in de kern van het bevingsgebied of aan de randen ervan (waar de trillingen relatief gering zijn) een schade-opname plaatsvindt.
• Na inzet van en beoordeling door een onafhankelijke deskundige, wordt bij circa 90 procent van de aanvragen tot vergoeding besloten. In meerderheid worden daarbij niet alle schades als mijnbouwschade beoordeeld en vergoed. Bij circa 10 procent van de aanvragen wordt geen van de schades als mijnbouwschade beoordeeld.
• Als een adviesrapport onderdeel is van de procedure (in geval van een keuze voor vaste vergoeding is er geen deskundigenadvies nodig), is er een zienswijze mogelijk. Circa 20 procent van de aanvragers dient een zienswijze in, doorgaans gericht op de schadeoorzaak en/of de schadebegroting.
• Na een besluit van het IMG, wordt bij circa 6 procent van de besluiten voor fysieke schade bezwaar gemaakt sinds de start in 2018. Na inhoudelijke behandeling van de bezwaren, volgt bij circa 40 procent ervan een voor de aanvrager gunstiger uitkomst.
• Er zijn in totaal circa 350 beroepen bij de rechtbank Noord Nederland ingediend. Dat is dus een beroep bij 0,28 procent van alle besluiten.
• Er is circa 28 keer hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er is daarbij vijf keer uitspraak gedaan door de Afdeling.